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国家发展改革委办公厅关于建立特色小镇和特色小城镇高质量发展机制的通知发改办规划〔2018〕1041号

国庆节前夕,国家发改委发布通知,要求各地建立特色小镇和特色小城镇高质量发展机制,统筹规范特色小镇和特色小城镇创建工作,坚决淘汰一批缺乏产业前景、变形走样异化的小镇和小城镇。

各省、自治区、直辖市及计划单列市、新疆生产建设兵团发展改革委,住房城乡建设部、国家体育总局、国家开发银行、中国农业发展银行、中国光大银行办公厅:

在很多人心目中,特色小镇和特色小城镇有美丽的田园风光,有厚重的历史积淀,有魂牵梦萦的乡愁地方虽小,但宜居宜业宜观光。从经济社会发展的角度看,特色小镇是新型城镇化与乡村振兴的结合点,也是促进经济高质量发展的重要平台。

特色小镇和特色小城镇是新型城镇化与乡村振兴的重要结合点,也是促进经济高质量发展的重要平台。党中央、国务院高度重视,国家发展改革委等部门先后印发实施《关于加快美丽特色小镇建设的指导意见》《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》,引导特色小镇和特色小城镇发展取得一定成效,概念不清、盲目发展及房地产化苗头得到一定纠正。为进一步对标对表党的十九大精神,巩固纠偏成果、有力有序有效推动高质量发展,现通知如下。

建设特色小镇,中央给予大力支持,目前有关部委已公布了96个全国运动休闲特色小镇,以及两批共403个全国特色小城镇的创建名单;而地方上积极性更高,有数据显示全国各地大约有2000多个特色小镇,正在建设或准备建设中。

指导思想。全面贯彻党的十九大精神,以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,坚持以人民为中心,坚持稳中求进工作总基调,坚持新发展理念,坚持使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用,以引导特色产业发展为核心,以严格遵循发展规律、严控房地产化倾向、严防政府债务风险为底线,以建立规范纠偏机制、典型引路机制、服务支撑机制为重点,加快建立特色小镇和特色小城镇高质量发展机制,释放城乡融合发展和内需增长新空间,促进经济高质量发展。

而当初有关部委设定的目标,是到2020年培育1000个左右各具特色、富有活力的特色小镇。在大干快上的热情推动下,特色小镇从数量上显然是超标了。面对地方的建设冲动,不少人捏了一把汗:这特色小镇到底该咋建?可别一哄而上搞成房地产或人造景点啊!

——坚持遵循规律。立足各地区发展阶段,遵循经济规律和城镇化规律,实事求是、因地制宜、量力而行,使特色小镇和特色小城镇建设成为市场主导、自然发展的过程。

建设特色小镇,绝不能萝卜快了不洗泥。发改委的《通知》强调,当前特色小镇和特色小城镇发展取得一定成效,概念不清、盲目发展及房地产化苗头得到一定纠正。为了巩固成果,还要进一步建立规范纠偏机制、典型引路机制和服务支撑机制,释放城乡融合发展和内需增长新空间,促进经济高质量发展。

——坚持产业立镇。立足各地区比较优势,全面优化营商环境,引导企业扩大有效投资,发展特色小镇投资运营商,打造宜业宜居宜游的特色小镇和特色小城镇,培育供给侧小镇经济。

确保数量服从于质量,无特色无内涵将被淘汰

——坚持规范发展。统筹规范特色小镇和特色小城镇创建工作,把握内涵、纠正偏差、正本清源,坚决淘汰一批缺乏产业前景、变形走样异化的小镇和小城镇。

如何打造特色小镇,有些地方的思路并不是很清楚。早在去年12月,国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部就发布了《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》,明确指出不能把特色小镇当成筐,什么都往里装。

——坚持典型引路。逐步挖掘特色小镇和特色小城镇典型案例,总结提炼、树立标杆、推广经验、正面引导,以少带多引领面上高质量发展,确保沿正确轨道健康前行。

此次《通知》更加明确,建设特色小镇要以特色产业发展为核心,严格遵循发展规律、严控房地产化倾向、严防政府债务风险为底线。特别是将各地创建名单中不符合要求的三类特色小镇,列入了逐年淘汰的目标。这三类特色小镇是:

——坚持优化服务。明确政府角色定位,顺势而为、因势利导,重在理念引导、规划制定、平台搭建和政策创新,使特色小镇和特色小城镇建设成为政府引导、高质量发展的过程。

1、
住宅用地占比过高、有房地产化倾向的不实小镇。对这些不实小镇进行淘汰,主要是防止只见新镇不见人,打着特色小镇名义,违法违规搞圈地开发。

以正确把握、合理布局、防范变形走样为导向,统筹调整优化有关部门和省级现有创建机制,强化年度监测评估和动态调整,确保数量服从于质量。

2、
政府综合债务率超过100%市县,通过地方政府融资平台变相举债建设的风险小镇。主要是防止政府大包大揽、盲目上马,为了政绩工程和形象工程而加剧债务风险。

规范省级创建机制。各地区要依据特色小镇与特色小城镇本质内涵的差异性,调整并分列现有省级特色小镇和特色小城镇创建名单,分类明确功能定位和发展模式;在创建名单中,逐年淘汰住宅用地占比过高、有房地产化倾向的不实小镇,政府综合债务率超过100%市县通过国有融资平台公司变相举债建设的风险小镇,以及特色不鲜明、产镇不融合、破坏生态环境的问题小镇;对创建名单外的小镇和小城镇,加强监督检查整改。省级发展改革委于每年12月,将调整淘汰后的省级特色小镇和特色小城镇创建名单、数据,报送国家发展改革委。

3、
特色不鲜明、产镇不融合、破坏生态环境的问题小镇。主要是防止千镇一面,没有产业和特色作为支撑,就不具备可持续发展的条件。

优化部门创建机制。发挥推进新型城镇化工作部际联席会议机制作用,国家发展改革委会同国务院有关部门优化现有创建机制,统一实行有进有退的创建达标制,避免一次性命名制,防止各地区只管前期申报、不管后期发展与纠偏。有关部门按照《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》要求,在已公布的96个全国运动休闲特色小镇、两批403个全国特色小城镇创建名单中,持续开展评估督导和优胜劣汰,适时公布整改名单,有关情况及时送国家发展改革委。对创建名单外的小镇和小城镇加强监测,视情况动态公布警示名单。

这三类小镇都是异化变形、跑偏走样的,必须要坚决淘汰。同时,对已公布的全国特色小城镇、全国运动休闲特色小镇创建名单,也要持续开展评估督导和优胜劣汰,并适时公布整改名单。对创建名单外的小镇和小城镇,同样要加强监督检查整改。

以正面引领高质量发展为导向,持续挖掘典型案例、总结有益经验、树立示范性标杆,引导处于发展过程中的小镇和小城镇对标典型、学习先进。

特色小镇是在几平方公里土地上,集聚特色产业、生产生活、生态空间相融合的创新创业平台。它的内涵特质可以用四句话来概括:产业特而强,功能聚而合,形态小而美,机制新而活。

建立典型经验推广机制。逐年组织各地区挖掘并推荐模式先进、成效突出、经验普适的特色小镇和特色小城镇,按少而精原则从中分批选择典型案例,总结提炼特色产业发展、产镇人文融合和机制政策创新等典型经验,以有效方式在全国范围推广,发挥引领示范带动作用。2018年9月底前,省级发展改革委将第一批特色小镇推荐案例,报送国家发展改革委。

按照要求,特色小镇建设要严格节约集约用地,避免另起炉灶、大拆大建。规划用地面积控制在3平方公里左右,其中建设用地面积控制在1平方公里左右,旅游、体育和农业类特色小镇可适当放宽。同时,要严守生态保护红线,严禁挖山填湖、破坏山水田园。严把特色小镇和小城镇产业准入关,防止引入高污染高耗能产业,加强环境治理设施建设。

明确典型特色小镇条件。基本条件是:立足一定资源禀赋或产业基础,区别于行政建制镇和产业园区,利用3平方公里左右国土空间,在差异定位和领域细分中构建小镇大产业,集聚高端要素和特色产业,兼具特色文化、特色生态和特色建筑等鲜明魅力,打造高效创业圈、宜居生活圈、繁荣商业圈、美丽生态圈,形成产业特而强、功能聚而合、形态小而美、机制新而活的创新创业平台。

www.2016.com,一些地方的产业园区、旅游景区、体育基地等,可能在某些方面跟特色小镇有点像,但本质上还是有很大区别的。它既不是专为游客打造的,也不是专为企业打造的,它就是当地人生活工作的真实环境。作为外地人,你可以来观光游玩,也可以来创业创新。所以,不能将特色小镇的帽子,一股脑地扣在这些园区、景区、基地的头上。

明确典型特色小城镇条件。基本条件是:立足工业化城镇化发展阶段和发展潜力,打造特色鲜明的产业形态、便捷完善的设施服务、和谐宜居的美丽环境、底蕴深厚的传统文化、精简高效的体制机制,实现特色支柱产业在镇域经济中占主体地位、在国内国际市场占一定份额,拥有一批知名品牌和企业,镇区常住人口达到一定规模,带动乡村振兴能力较强,形成具有核心竞争力的行政建制镇排头兵和经济发达镇升级版。

遵循经济规律和城镇化规律,坚持产业立镇

探索差异化多样化经验。鼓励各地区挖掘多种类型小镇案例,避免模式雷同、难以推广。立足不同产业门类,挖掘先进制造类、农业田园类及信息、科创、金融、教育、商贸、文旅、体育等现代服务类案例。立足不同地理区位,挖掘“市郊镇”“市中镇”“园中镇”“镇中镇”等特色小镇案例,以及卫星型、专业型等特色小城镇案例。立足不同运行模式,挖掘在机制政策创新、政企合作、投融资模式等方面的先进经验。

《通知》强调,特色小镇建设是市场主导、自然发展的过程,各地要遵循经济规律和城镇化规律,因地制宜、量力而行。特色小镇建设要坚持产业立镇,全面优化营商环境,引导企业扩大有效投资,发展特色小镇投资运营商,打造宜业宜居宜游的特色小镇和特色小城镇,培育供给侧小镇经济。

以政府引导、企业主体、市场化运作为导向,稳步推动符合规律、富有潜力的特色小镇和特色小城镇高质量发展,为产生更多先进典型提供制度土壤。

遵循经济规律和城镇化规律和坚持产业立镇,这两条特别重要。因为建设特色小镇需要有一定的区位条件和资源条件,这个地方要有特色资源优势和发展潜力,有成熟和产业和规模,条件不具备,硬造特色小镇肯定不行。

鼓励地方机制政策创新。鼓励全面优化营商环境,加强指导、优化服务、开放资源。创新财政资金支持方式,由事前补贴转为事中事后弹性奖补。优化供地用地模式,合理安排建设用地指标,依法依规组织配置农业用地和生态用地,鼓励点状供地、混合供地和建筑复合利用。合理配套公用设施,切实完善小镇功能、降低交易成本。推行特色小镇项目综合体立项,允许子项目灵活布局。鼓励商业模式先进、经营业绩优异、资产负债率合理的企业牵头打造特色小镇,培育特色小镇投资运营商。

特色小镇建设,浙江起步较早,从近几年的实践看效果不错。浙江是我国民营经济很发达的省份之一,也是我国块状经济最发达的地区,数百亿规模的块状经济集群就有300多个。浙江培育特色小镇,是在具备上述条件后,因产业而兴。

搭建政银对接服务平台。引导金融机构逐年为符合高质量发展要求的特色小镇和特色小城镇,在债务风险可控前提下提供长周期低成本融资服务,支持产业发展及基础设施、公共服务设施、智慧化设施等建设。2018年12月底前,省级发展改革委组织收集特色小镇信息,汇总印送省级开发银行、农业发展银行和光大银行,并会同省行将完成尽调小镇信息报送总行,抄送国家发展改革委。各总行开辟绿色通道,2019年1月底前完成评审和融资服务,将批复投放情况报送国家发展改革委。

而有些地区既不具备投资基础,又没有形成产业群,却去凭空打造特色小镇,也就不能不让人忧虑了。据悉,有的省份为了加快建设特色小镇,还下了硬指标,几年内必须完成多少多少。

强化上下联动。依托推进新型城镇化工作部际联席会议机制,国家发展改革委强化统筹协调和跟踪督导,建立数据共享平台;各有关部门统一行动、合理参与、把握节奏、精益求精。省级发展改革委要增强责任意识,会同有关部门以钉钉子精神抓好落实。

麻辣财经的一位同事就遇到过这样的情况:西北一个县的干部来杭州考察特色小镇,考察结束信心满满,准备回去后县里准备仿照着打造一座。可是,这个县是个半农半牧县,整体工业基础还很薄弱,全县规模以上企业只有三四家。没有特色产业,特色小镇怎么能立得起来?

加强宣传引导。逐年组织现场经验交流会,指导有关方面开展培训和论坛,引导社会各界学习典型、防范风险。发挥主流媒体舆论导向作用,持续报道建设进展,宣传好案例好经验,形成良好舆论氛围。

做工作需要抓手,但是推广任何经验,一定要因地制宜,实事求是。特别是中西部地区,要从实际出发推进特色小镇建设布局,走少而特、少而精、少而专的发展之路,切莫盲目照搬照抄。橘生淮南则为橘,生于淮北则为枳,叶徒相似,其实味不同。所以然者何?水土异也。不顾客观条件,盲目照搬,肯定是事与愿违。这些年,类似的亏吃得少吗?这样的傻事,可真不敢再干了!

附件:特色小镇和特色小城镇有关表格

特色小镇还要体现区域差异性,提倡形态多样性,不能搞区域平衡、产业平衡、数量要求和政绩考核,要防止盲目发展、一哄而上。《通知》要求,各地要探索差异化多样化经验。鼓励各地区挖掘多种类型小镇案例,避免模式雷同、难以推广。同时,立足不同产业门类,挖掘先进制造类、农业田园类及信息、科创、金融、教育、商贸、文旅、体育等现代服务类案例。

国家发展改革委办公厅2018年8月30日

还有一点非常重要,就是建设特色小镇,要厘清政府与市场边界。企业是特色小镇建设的主力军,政府的职责是引导企业有效投资,激发企业家创造力,鼓励大中型企业独立或牵头打造特色小镇,培育特色小镇投资运营商,满足人民群众的消费需求。

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